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El Concurso y sus resultados

Sistematización de la experiencia

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Observatorio Social sobre Gobernanza Efectiva y Desarrollo Económico Local

Sistematización de la experiencia

3 Análisis de los resultados

3.2 Sobre la incidencia de las políticas en el desarrollo local

Un tema que preocupó desde un primer momento de la convocatoria era aprender o entender qué estaba ocurriendo con la relación entre las políticas públicas y los proyectos de desarrollo. ¿Qué se quería decir?, ¿Cómo lo entendieron quienes respondieron a la llamada? Ello viene a cuenta porque se pensaba que el concepto de la propuesta estaba suficientemente bien definido. Sin embargo, entre las 139 ideas iniciales que se presentaron predominan proyectos sin relación clara con las políticas, sin impacto social y político. En la región se puede hablar de la enfermedad llamada "proyectitis": acciones sin mayores horizontes que el proyecto puntual, discontinuo en el territorio y en el tiempo. Por ello es importante la lectura de los informes de experiencias desde la óptica de la incidencia de las políticas públicas en los procesos de desarrollo local y a la inversa: cómo y de qué manera inciden estos proyectos en la agendación, formulación y ejecución de políticas públicas.

Las políticas nacionales en la región han seguido la línea tradicional, la de enfatizar la focalización en los aspectos macroeconómicos y la solución del déficit fiscal, quedando postergados temas como el microemprendimiento, la atención a la inversión para el mercado y demanda nacional, regional y local. Este último enfoque es más reciente y, desde la perspectiva de las políticas públicas, y representa aún un esfuerzo marginal a pesar de los esfuerzos descubiertos en la mayor parte de los países. Sin embargo, este enfoque ha logrado un lugar muy importante en la agenda de mecanismos multilaterales como el BID y el BM.

Al ser incorporado en foque de desarrollo local en las políticas nacionales, tras los impactos desastrosos de las políticas de ajuste estructural en la mayor parte de los países, muchas políticas suelen materializarse en proyectos aislados, poco integrales y bajo la responsabilidad de gobiernos locales y en mayor medida a la responsabilidad de las ONGs, organizaciones de base y similares. Generalmente éste ha sido un esfuerzo predominante de la cooperación internacional, orientado a paliar los impactos de las reformas de ajuste estructural que focalizaron su aporte al déficit fiscal y a la macroeconomía. Se ha ido perfilando, así, una suerte de dualidad en las políticas económicas, al lado de las políticas de fomento a las exportaciones, a las grandes inversiones externas, se van incorporando cada vez mas políticas explicitas o implícitas orientadas desde un enfoque de mercado interna, regional, local.

Hay que reconocer que se ha avanzado también en materia de integralidad, incorporándose aspectos sociales, políticos y culturales. Se ha avanzado muchísimo en el concepto mismo de desarrollo local desde la perspectiva de desarrollo territorial, concebido el territorio como un sujeto social y político importante. Los estudios recibidos han dado cuenta de varios campos en los que se habla de la integralidad del enfoque del desarrollo local partiendo de un problema concreto.

La forma cómo los proyectos inciden en las políticas ha estado presente de forma explícita o implícita en todos los proyectos. Algunos de estos proyectos o programas han alcanzado un nivel superior en muchos lugares, transitando de simples proyectos de apoyo a la lucha contra la pobreza a proyectos que han orientado a las políticas nacionales para incidir en el desarrollo local.

Como un apunte sobre el concepto de incidencia política, se puede partir entendiendo la incidencia como los cambios en las políticas públicas debido a acciones de la sociedad civil y del resto de los actores que intervienen. Al respecto se pueden diferenciar diversos tipos o formas de incidencia a lo largo del ciclo de las políticas.

a) Sobre las etapas en el ciclo de las políticas

A continuación algunos apuntes sobre las diferentes etapas en el ciclo de las políticas sociales y económicas con enfoque de desarrollo local.

Agendación de temas

Cuando se propone temas o se discuten problemas, presionando por su incorporación en las políticas públicas, se está en un primer momento en la formación de las políticas, pasando así de la necesidad, a la reivindicación y finalmente a la agendación. Esta actividad ha estado apoyada generalmente por instituciones, grupos sociales, organismos de base, apoyándose muchas veces en acuerdos o definiciones impulsados por organismos internacionales. Cumbres sociales, ambientales de todo tipo han dado sustento a mecanismos multilaterales, que lograron que se incluyeran en las políticas publicas temas referidos a la niñez, genero, medio ambiente, agenda 21, programas contra la pobreza, micro crédito, entre los principales. De allí se impulsaron políticas que fueron formuladas en muchos casos por los propios gobiernos. La tendencia ha sido generalizada en la región y las mayores deferencias han radicado en los mecanismos dentro de los gobiernos que asumieron compromisos para incorporar temas en las políticas. En algunos casos se ha tratado de movimientos sociales de enorme amplitud que forzaron a los gobiernos a incorporar temas sociales en las políticas. También hay que destacar los casos de procesos de desarrollo de nivel micro económico, sector informal, micro crédito, remesas, que han obligado no solo a los gobiernos sino también a mecanismos internacionales a reconocer y colocarse al frente de este tipo de situaciones para revalorizarlas y apoyarlas como estrategias políticas. Por ejemplo, baste con mencionar la incorporación de la banca formal internacional en la gestión de las remesas de los migrantes y sus esfuerzos por analizar la forma cómo pueden orientarse hacia procesos de desarrollo local.

La formulación de políticas

Muchos factores han intervenido en la región, en la formulación de las políticas en temas macroeconómicos o ajustes en las propias políticas nacionales. Aparentemente estas reformulaciones han venido menos de investigaciones nacionales, posiblemente sí de investigaciones internacionales por el hecho de que provienen de avales de organismos internacionales y grupos de interés. La reformulación de las viejas políticas han tenido el mismo tratamiento: se trata de actualizaciones fundamentadas en por la investigación sobre aplicaciones analizadas. Han cumplido un buen papel en ello centros de investigación y grupos de interés con capacidad para incidir o influir en los niveles de decisión de los gobiernos o en los legislativos. Sin embargo, se evidencia un déficit en materia de la relación entre investigación, difusión de conocimiento, mecanismos de comunicación, para la fundamentación de las políticas. Estas suelen partir de decisiones políticas, de presiones sociales o de la propia cooperación internacional, que de la imagen clásica de investigación, acción. La mayor parte de los casos revelan el uso de información que no proviene de estudios específicos sino de propuestas genéricas, en el clásico trasplante de proyectos de una realidad a otra.

La implementación de políticas es otro campo de incidencia

La gran debilidad en muchos de los países radica, no tanto en la agendación y formulación de las políticas, sino de la capacidad de implementación. Han influido mucho en ello las características de los procesos de descentralización que han favorecido mucho el tema del desarrollo local. De todos modos los procesos de descentralización o desconcentración de la administración del Estado en la región a favorecido de forma sustantiva el enfoque de desarrollo local. Al mismo tiempo es precisamente este nivel donde se han observado las mayores debilidades, las que radicaron en la ausencia de estructuras institucionales para la implementación. El vacío en el tejido social, económico, político local hizo que muchos proyectos no representaran buenas oportunidades de implementación de políticas. Los esfuerzos de la cooperación para generar capacidades en agentes y de gobierno y de las ONGs y sociedades o grupos de productores se orientaron a resolver en parte esta debilidad.

El llamado empoderamiento, la entrega de herramientas, la capacitación, la creación de agencias de desarrollo, los planes de desarrollo municipal y regional, ha aumentado esta capacidad. Una buena parte de los proyectos se han orientado precisamente a trasmitir capacidad a fomentar las redes de transferencia tecnológica. Probablemente es un campo, en el nivel micro, en el que mas se ha avanzado en al región en los últimos años como lo demuestran los estudios presentados.

Ha mejorado la vigilancia y el control público o privado de las políticas

Faltan muchos aspectos en los que ni las organizaciones locales ni la propia cooperación gubernamental o cooperación internacional han hecho lo suficiente: particularmente en mejorar las capacidades para la evaluación de las políticas. Se puede afirmar, sin peligro de equivocación, que la evaluación de políticas orientada al mejoramiento de su implementación no ha mostrado un gran avance; las evaluaciones que se observan en la región se orientan más a los proyectos individuales, no de las políticas.

Se han observado esfuerzos y experiencias y aunque los trabajos recibidos no han dado cuenta de su existencia con fuerza, las tendientes a consolidar y operar mecanismos de control está cada día más presente. También se observa, aunque muy ausente en los informes recibidos, que si la fiscalización es todavía débil, el control social si ha crecido en la región.

Los procesos de evaluación y fiscalización, actuando de forma cooperativa, pueden ser un campo de aprendizaje que no se ha desarrollado adecuadamente, ni de forma extensiva. Esta sistematización de las experiencias, constituida en un proceso de aprendizaje, no se ha consolidado en los proyectos y menos aun de las políticas. Esta es una gran ausencia a pesar de las decenas de bancos de experiencias, de buenas prácticas. Existe una fuerte debilidad en las políticas por no vincularse estas herramientas, estos observatorios a los procesos de aprendizaje y de elaboración y apropiación de herramientas.

Sin embargo se observan esfuerzos en este último tipo de incidencia: investigadores y expertos sectoriales, redes de actores; mecanismos de lucha por la transparencia, entre otros campos. Quizá habrá que mirar un poco más al papel que desempeñan los medios de comunicación en general, pero sobre todo los mecanismos de comunicación comunal, comunitarios, redes de información ciudadana, en las tareas de seguimiento de las políticas.

b) Los actores del desarrollo local y las políticas públicas

Si las políticas públicas se orientaron más a la macroeconomía, podemos afirmar que en materia de desarrollo local, de microeconomía se observan otros actores. Aunque el Estado se ha involucrado crecientemente, sobre todo regional y local, han sido los pequeños productores, las organizaciones de base, las ONGs, las que han destacado.

Pero es muy importan distinguir de aquellos actores que inciden en las políticas locales de aquellos otros que asumen la perspectiva local y no la perspectiva de la macroeconomía nacional. En ambos casos se han desarrollado formas diferentes de las tradicionales de incidencia.

Tradicionalmente se pensaba que primero va la investigación, que esta lleva a la difusión y de aquí se da el paso de la adopción o agendación de políticas. De ser así la situación, los más importantes serían los sectores académicos y otros mecanismos de producción de conocimiento aplicado. Hoy día, en un contexto muy globalizado las cosas han cambiado muchísimo, ya que el Estado nación define parcialmente las políticas publicas en muchos de los países de la región. En una situación de fuerte mundialización son muchos actores los que intervienen, tanto den la agendación como en la definición y adopción de las políticas publicas, sin que estén ubicados necesariamente en el contexto local donde se gestan las políticas.

Desde muy diferentes actores surgen agendas y las investigaciones y conceptualizaciones se expanden a lugares locales de diferentes países, no sólo de parte de las organizaciones internacionales, de las empresas transnacionales, del capital financiero internacional y la cooperación multilateral, también hay que destacar a las ONGs nacionales e internacionales, las redes de conocimiento. Todas estas instituciones han producido en las últimas décadas densos flujos de información que llegan a todos los gobiernos del mundo, salvan fronteras lingüísticas. En estos flujos se difunden conceptos, imaginarios sociales, se forman posiciones en políticas sociales y económicas, se establecen redes de servicios. En una palabra, los nuevos actores del mundo globalizado han cambiado los mapas de circulación de las innovaciones en el mundo. Se trata de nuevos mapas y flujos de incidencia en políticas y de adecuación de las políticas a los modelos o enfoque s de desarrollo local. Incluimos en ello los temas que llegan por la expansión del turismo, que en los últimos años han adquirido mucha fuerza en áreas como etnoecoturismo, turismo de aventura, turismo cultural.

Mecanismos internacionales

Hoy se han desarrollado organizaciones desde la sociedad civil, en formas de redes académicas, redes de ONGs, de gobiernos municipales, de ciudades; redes temáticas; y redes de empresas, que trascienden los límites locales. Estos mecanismos hacen que pocos espacios locales estén hoy desvinculados del quehacer y de los movimientos sociales y económicos de otros lugares. Lo local se ha vinculado a los movimientos transnacionales.

El Estado

El Estado ha dejado de ser ya ese ente monolítico, y en todos sus niveles reencuentra vinculado a redes de instituciones vinculadas a las presiones de los regímenes democráticos. Entran en esta lógica todos los poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Más allá de las especificidades de cada uno de estos poderes las políticas que emanan de los mismos están cada vez más relacionadas con las acciones del sistema social interno y los actores y movimientos sociales internacionales o transnacionales.

El sector empresarial

Cuando se habla de mundialización o de globalización se piensa en las grandes empresas transnacionales, en la transnacionalización de los capitales, de los mercados mundiales. La circulación de la información, la innovación tecnológica, la expansión de las TICs han llegado mucho más allá de las empresas transnacionales. Aunque con lógicas diferenciadas de éstas últimas, el fenómeno de los flujos de información, es bien parecido y muchas políticas nacionales con enfoque local se benefician enormemente de estos flujos que tuvieron su origen en el sector empresarial. Desarrollo dual pero cada vez mas integrado en ciertos campos, el sector micro es un campo empresarial cada vez mas importante para las políticas publicas, en la medida en que las políticas más macro sobrepasan los márgenes de decisión estatal.

Actores sociales o sociedad civil

Las tradicionales distancias existentes entre la sociedad civil hoy se han acortado y los movimientos sociales, en todos los países de la región, inciden mucho más cada día en todos los niveles de las políticas sociales y económicas. El tradicional trabajador sindicalizado va a acompañado de movimientos de masas. Los sindicatos son uno más de los actores de incidencia y se observa una tendencia decreciente en su influencia. Los partidos políticos, gremios, asociaciones, fundaciones, iglesias, organizaciones barriales y pequeños productores, componen un mapa de actores cada vez más diversificado, generalmente fragmentado, que tienen en común una nueva relación con el Estado. Si esto se produce a nivel central ocurre también, en mayores proporciones, en el nivel regional y local. Grupos de interés de diferente carácter asedian al Estado, a los partidos políticos en ejercicio; han presionado mucho por formas diferentes de participación. Destacan como novedosos en varios países los movimientos indígenas adquiriendo una fuerza por encima de los tradicionales movimientos de clase. Las agendas generalmente bien definidas suelen modificarse con el tiempo y a través de los diferentes sistemas de acción social. La apertura temática se ha incrementado diversificando las agendas estatales y ampliándolas.

El sector académico

En las universidades se ha ido desarrollando últimamente una tensión hacia su participación en el desarrollo, desde el sector de la consultaría y los servicios hasta la incorporación de las universidades en los procesos de desarrollo a través de la extensión de la intervención social. Se ha ido observando un proceso todavía tímido de llegada con el conocimiento a las fases operativas del desarrollo, preocupándose cada vez más por el cómo se hace y no sólo el diagnóstico, definiendo o explicando los problemas. En los centros de investigación, en las tesis de grado y en las publicaciones van tendiendo más cabida producciones para el quehacer político y la aplicación. Equipos especializados en temas relacionados con el desarrollo están expandiéndose en todo el mundo, con gran incidencia indudablemente en las políticas, aunque ello sea todavía un proceso tímido y focalizado por países y disciplinas.

El sector de la comunicación

Desde los medios comerciales de nivel nacional hasta las radios locales relacionadas con las organizaciones de base y las ONGs, el mundo de la comunicación se constituido en un sector de enorme importancia en al incidencia en las políticas. La radio tiene una incidencia muy alta comparada con los medios escritos y la propia TV. Probablemente éstos últimos con mayor incidencia política en el nivel nacional del Estado. Los medios radiales con mayor incidencia en el nivel local, sin descontar la influencia en el Estado nacional. Ambos medios de comunicación desempeñan un papel importante en la formación de imaginarios y en la conformación de agendas de política social y económica.

El desarrollo local va identificando cada vez con más claridad la necesidad de incorporar la comunicación en los procesos de planificación y de ejecución de las políticas, sobre todo por el enorme impacto de la comunicación en la apropiación de los proyectos políticos de desarrollo local. En este escenario los medios componen un actor social de gran importancia.

Si se cruzan las áreas de incidencia con los actores podemos construir un cuadro de roles y de importancia según actores y áreas de incidencia.