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El Concurso y sus resultados

Sistematización de la experiencia

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Observatorio Social sobre Gobernanza Efectiva y Desarrollo Económico Local

Sistematización

5 Conclusiones

5.1 Los temas sustantivos

En el momento actual el desarrollo local sigue siendo un tema central en la región, que involucra a gobiernos, instituciones no gubernamentales, organizaciones de base y mecanismos de cooperación. Multitud de programas, no siempre producto de políticas estatales preestablecidas o planificadas, abordan una gama amplia de temas. Este frondoso bosque de intervenciones y de iniciativas dibujan el campo conceptual y operativo del desarrollo local algo poco definido y muy abandonado a las mas diversas iniciativas, aunque se pueden definir ciertos parámetros, pero definitivamente lejos de las imágenes de una planificación central clásica.

A pesar de esa profusión de intervenciones, como se ha mencionado en páginas anteriores, no es evidente que estas actividades (proyectos o programas) están incidiendo políticamente en las políticas públicas: agendación, formulación implementación, evaluación o sistematización y fiscalización. Muchos intervienen más allá de la acción Estado en acciones muy diversas, iniciativas espontáneas, en muchos casos inducidas por los mecanismos de cooperación en áreas relacionadas con las políticas.

Pero también es necesario decir que el concepto de desarrollo local ha avanzado mucho y se ha abierto espacio en las agendas del Estado en todos sus niveles, así como en las de los organismos internacionales, los que en buena medida se convirtieron el "mecanismos de globalización del desarrollo local". Los conceptos de desarrollo local, los actores, las estrategias, los imaginarios, entre otros temas se han globalizado y es posible que gentes de muy diversos países del planeta, donde imperan condiciones de pobreza, exclusión económica y social puedan sentarse juntos, entendiéndose con los mismos conceptos. Todos lo nombran como uno de los principales temas de sus agendas.

Aunque no se podría decir que existe una agenda de desarrollo local, construida por las sociedades latinoamericanas, sin embargo en toda la región se lo usa, aunque con diferentes objetivos y contenidos. Pero estas diferencias no se distribuyen probablemente por país sino por otros circunstancias aun no bien estudiadas como probablemente las que diferencias aquellos proyectos vinculados a las grandes agencias y los megaproyectos, y aquellos otros que surgen de iniciativas de base, de ONGs, de gobiernos municipales chicos, entre otras. Bajo el nombre de desarrollo local se aglutinan experiencias de diverso tipo carácter, instrumentos de intervención, formas de construcción de capital social, sin una uniformidad en formas de hacer.

Es verdad que el desarrollo local es un factor de desarrollo y que está íntimamente ligado a la descentralización en su versión más societal de intervención masiva de la sociedad en temas que hasta hace 20 años eran privativos del Estado. Ello se obsérvale uso generalizado en los municipios del concepto. Estos han sido elegidos por la mayor parte de los proyectitas para anclar sus intervenciones y operar en el territorio municipal sus experiencias de concurrencia de actores.

Ha sido apreciado por su potencial frente a estrategias económicas globalizadas e inevitablemente excluyentes y que están ampliando aceleradamente las brechas. Las reformas impulsadas por el consenso de Washington, no han reducido la pobreza ni la desigualdad, por el contrario pusieron de manifiesto que no serían capaces de mejorar la calidad de vida de la mayoría de la población.

Buscando aquellos temas en que implícitamente están trabajando los diferentes actores se pueden identificar algunos estructurantes del concepto de desarrollo local. Están presentes en la mayoría de los proyectos analizados:

• Se orienta a un desarrollo no muy estructurado sino difuso: coherente con el carácter local y social de las intervenciones para soluciones micro y muy localizadas.
• Se busca la innovación, la calidad, la flexibilidad y una multiplicidad de proyectos: todos participan con cualquier iniciativa, con la condición de que garantizar la calidad; no hay reglas preestablecidas.
• Se apoya en la movilización del potencial endógeno, en los recursos locales y externos: existen recursos invalorables, en todas las formas de acción posibles de concurrencia con recursos de otros niveles y del exterior. Las ONGs movilizan gran cantidad de recursos.
• Se basa en la gestión local mediante la creación de organizaciones de intermediación: la creación de servicios y de redes de apoyo son un capital compartido. Las agencias de desarrollo han cobrado importancia.
• Participan los gobiernos locales y el Estado central, las PyMES y microempresas, organizaciones sociales locales, ONGs locales e internacionales: no se excluye a nadie que tenga una iniciativa, pero se ha visto la importancia de que intervengan los más diferentes actores en la generación de ambientes favorables.

La gestión del territorio es el eje central del concepto y las prácticas del desarrollo local. La construcción de condiciones de competitividad de los territorios, que permita a gente, las empresas y los gobiernos locales trabajar con sinergia. En ello los gobiernos locales han ido descubriendo un nuevo rol. Se trata definitivamente de abordar desde abajo, desde adentro, el tema de la gestión del territorio. No se pretende la gobernabilidad nacional, sino de pequeños territorios o de zonas social, cultural y ecónomamente bien definidas. Sin depender de la mano del Estado central ni de modelos empresariales apoyados por éste, el camino es la construcción de políticas integrales que faciliten la concertación de todos los actores principalmente el Estado, el mercado y todos los actores posibles.

Pero estos procesos no pueden ser sólo espontáneos, ni aislados, sino que, como se ha mostrado en los trabajos presentados, se requiere de una ingeniería social e institucional aplicada localmente que permita maximizar los componentes sobre la base de:

• la calificación de los recursos humanos
• la construcción de redes e institucionalidad
• el fomento de las nuevas empresas

La "construcción de entornos innovadores" que permitan operar bajo estos tres factores es un esfuerzo que, como se ha visto en los ejemplos analizados, no puede ser alcanzado individualmente. Sobre todo cuando el desarrollo se lo quiere enfrentar territorialmente, es decir de forma integral, que incluyan de manera primordial los factores intangibles del desarrollo local: construcción de sujetos locales y procesos de conocimiento, en un mundo globalizado. ¿Qué grado de construcción de centralidades locales o nacionales se requieren en este esfuerzo? Pregunta fundamental para pensar en las políticas nacionales y para pretender incidencia política desde los proyectos de desarrollo local.

Qué tipo de apoyo se requiere, para que el bosque de actores no sea un laberinto y permita alcanzar una imagen de jerarquías básicas, al menos en el nivel local, que no corten la creatividad de los recursos locales. Que los actores locales puedan constituir piezas de una cadena en el conjunto del sistema social, político y económico. Entonces es posible pensar en incidencia política, pero es una ardua tarea, que como hemos visto se logrará sólo local y parcialmente, dado que se basa principalmente en proyectos individuales o programas centrados en territorios pequeños.

Si el desarrollo local depende de programas y proyectos, entonces ¿cuáles son los proyectos que tienen éxito?, ¿cómo y por qué son un éxito?, ¿en qué son un éxito? No existiendo criterios generales, se puede hacer una lista de los que se ha descubierto en la lectura de los informes y ratificado por analistas en la región.

"Muchos de los proyectos son por lo general "exitosos" desde varios aspectos" (Gallicchio, 2003; Winchester y Gallicchio 2003):

• logran mayores niveles de autofinanciamiento,
• más trabajo de coordinación interinstitucional,
• mayor autoestima,
• más inversiones público-privadas,
• formación de equipos locales,
• apertura municipal hacia la comunidad,
• procesos de mayor conocimiento de la realidad del territorio,
• internacionalización de las categorías y conceptos del desarrollo local,
• articulación intermunicipal,
• reconocimiento y legitimidad de las iniciativas,
• disminución de factores psicosociales de riesgo en madres y jóvenes,
• mejoras en aspectos pedagógicos,
• mayores grados de iniciativa social y económica,
• recuperación de vínculos,
• ampliación de temas en las mesas de trabajo,
• fortalecimiento del espacio local, entre otros.

Semejante tarea o hazaña es posible. Es decir, es posible potenciar a los actores, generar ambientes amigables y proactivos. Pero sobre todo se trata de un proceso continuo y acumulativo, conscientes de que:

• en los países de la región no existen las condiciones básicas del entorno para un desarrollo local con el horizonte temporal necesario,
• se requieren de acuerdos políticos nacionales e internacionales,
• la sociedad civil y los gobiernos locales están lejos en general de este proceso,
• todavía se requiere de la mayor parte de los recursos económicos para mantener la estabilidad macroeconómica,
• todo ello se requiere, hoy día como nunca antes de protección a las economías para que incentiven todos los resortes del desarrollo endógeno y sus vínculos globales.

En esta empresa hay elementos suficientemente resaltados

• El empleo es el eje articulador y motor del desarrollo económico local, constituyéndose estas políticas en puente obligatorio entre las políticas económicas y las políticas sociales. Ello es particularmente evidente en los trabajos que resaltan el diagnostico de las migraciones tanto internas como internacionales. Se hace cada vez más claro que la focalización a la juventud como el segmento más critico y que al mismo tiempo reúne el mayor capital para el desarrollo local. Que los jóvenes no se vean impulsados a abandonar sus territorios y perderse en las ciudades o el extranjero. Políticas integrales para la juventud que favorezcan su inserción priorizada en los programas de desarrollo local.
  
  Ello implica focalizar políticas explicitas de promoción económica, políticas de bienestar social, políticas territoriales y particularmente políticas de desarrollo urbano que concentra la mayor parte de los problemas de la pobreza y de la exclusión.
• ¿Qué actores hay que focalizar como estratégicos? Aunque todavía el municipio es muy débil en la región, los gobiernos locales aparecen co-mo uno de los principales actores y de los más necesarios; los sectores de pequeños empresarios; la masa de trabajadores independientes y del llamado sector informal y las organizaciones que representan posibilidades de cohesión social.
• El desarrollo de capital social es un desafío urgente en la estrategia del desarrollo local, no tanto por su impacto en la disminución de costos, sino porque consiste en la valoración de "las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al poder y a los recursos, y a través de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las políticas".
  • El capital social es por esencia horizontal y facilita la "la coordinación y la cooperación en beneficio mutuo de los miembros de la asociación".
  • La construcción del capital social no se puede lograr de forma aislada, a cargo de instituciones individuales, por mucho que éstos sean explícitos, sino a través de un trabajo sistemático y persistentes de interacción social.
  • La construcción territorial puede entenderse como la base para que sus agentes colaboren y activen los recursos existentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el territorio.
  • Por la naturaleza localista y poco sistémica de los innumerables proyectos se coloca escasa importante a este capital territorial que es el capital social, por ser relacional, que se encuentra en al estructura de las relaciones.
  • Los proyectos desconectados de su contexto y de los demás proyectos no generan relaciones y el capital social se crea por el reconocimiento de que los recursos locales, en el sentido integral, de los mismos no son propiedad de nadie y todos se benefician de él. "Solo existe cuando se comparte".
  • La interacción social y la permanencia de la misma son constituyentes del capital social. El costo de producirlo requiere no sólo de recursos, sino sobre todo de tiempo.

¿Cómo articular un proyecto político con estos horizontes de tiempos largos, cuando la cooperación suele ser de temporalidades más cortas y dependiente de estrategias externas a la región? (Barreiro (2002) Los proyectos no se han referido lo suficiente a este problema de la discontinuidad de las estrategias de la cooperación. Se sabe que la cooperación internacional está a la búsqueda de un nuevo paradigma, pero los avances en este camino son limitados aunque es cada vez más necesaria, no sólo por los recursos financieros, sino porque con ella se podría construir los niveles mínimos de socialización y de acumulación de conocimiento, de herramientas, de referentes en el aprendizaje.

"Debe partir de la base de que después de varias décadas de cooperación, los programas, tal como están concebidos, han fallado. No hay evidencia conclusiva de que hayan promovido sostenidamente desarrollo económico y social en los países de América Latina. La pobreza no ha bajado y la exclusión es creciente. El proceso de los programas de apoyo es que han sido, frecuentemente, más asistenciales y menos de desarrollo. Si bien se trata de un proceso dinámico, donde hay cambios y nuevas formas de cooperar, todavía no se ven cambios sustanciales. Ahora bien, es un juego que todos, en mayor o menor medida, hemos jugado. Si lo reconocemos, cambiemos." (Gallicchio, 2003) Merece mencionar en palabras de Gallicchio los principales "instrumentos y formas de intervención relevantes para el accionar a nivel del mercado de trabajo local y regional. Algunos de ellos son:

• La política de empleo como política social local, en un contexto de interacción entre políticas de fomento económico y otras propiamente sociales.
• El estudio del mercado de trabajo local como forma de dinamizar la búsqueda de alternativas viables. Creación de Observatorios Locales de Mercado de Trabajo.
• Pactos Territoriales por el Empleo, incorporando la lógica de acción horizontal-territorial.
• Los Nuevos Yacimientos de Empleo. Instrumentos de generación de empleo no necesariamente desde las empresas.
• El apoyo a los sistemas locales de empresas, potenciando la articulación y la amplificación de las oportunidades regionales.
• Formación y capacitación profesional, como forma de incrementar las fortalezas de los territorios.
• Atender especialmente las situaciones de pérdida de calidad de empleo. Esta dimensión se ha constituido en uno de las principales, si no el principal, problema de empleo en el país, con fuertes implicancias en materia de integración social y situaciones de exclusión.
• Descentralización efectiva (recursos y potestades) de las políticas de empleo."

"Asimismo, el rol de la cooperación internacional en este campo tiene fuertes desafíos y, sobre todo, la necesidad de hacerse cargo de sus fracasos y carencias, pero también de la potencialidad que tiene en términos de constituirse en un apoyo para procesos duraderos, de verdadera construcción social."